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Il Ministero dell’Interno ha espresso parere n.12569 del 27.4.2003 in materia di Commissioni consiliari, evidenziando che il Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare come il rispetto del criterio proporzionale richiesto dal d.lgs. n.267/00 potrebbe essere garantito prevedendo l'istituto del voto plurimo in luogo del voto capitario. In particolare:

Si fa riferimento alla nota con la quale è stato chiesto il parere di questo Dipartimento in materia di commissioni consiliari permanenti. In particolare, è stato rappresentato che, successivamente alla costituzione delle commissioni consiliari permanenti, il gruppo … costituito da un unico consigliere che ricopre anche il ruolo di capogruppo, ha deciso, nel mese di settembre dello scorso anno, di passare dalla coalizione di maggioranza alla minoranza consiliare. Inoltre, anche un altro consigliere comunale, nel mese di settembre 2022, ha lasciato il gruppo … e ha deciso di costituire il gruppo misto, aderendo successivamente, nel mese di ottobre 2022, al gruppo ….

Tali mutamenti hanno comportato una variazione dell'equilibrio interno delle commissioni permanenti, infatti l'originario numero dei membri delle commissioni determinati dalla Conferenza dei Capigruppo, nella seduta sopra citata del 23 novembre 2020, in 12 consiglieri - di cui 7 appartenenti alla maggioranza consiliare e 5 alla minoranza - ha subito una modifica tenuto conto che si è prodotto un "pareggio" nella composizione delle commissioni – 6 componenti appartenenti alla maggioranza e 6 alla minoranza-.

Di conseguenza, si è creata una situazione di stallo nel funzionamento delle commissioni consiliari che, sebbene non abbiano una funzione deliberativa, espletano comunque attività importanti come quelle previste dal regolamento per il funzionamento del consiglio comunale. Al riguardo, in via preliminare, si precisa che le commissioni non sono organi necessari dell'ente locale, cioè non sono componenti indispensabili della sua struttura organizzativa, bensì organi strumentali dei consigli e, in quanto tali, costituiscono componenti interne dell'organo assembleare.

In altri termini, le commissioni consiliari operano sempre e comunque nell'ambito della competenza dei consigli. Si rileva che, in base a quanto disposto dall'articolo 38, comma 6, del decreto legislativo n.267/00, le commissioni consiliari, una volta istituite sulla base di una facoltativa previsione statutaria, sono disciplinate dall'apposito regolamento comunale con l'inderogabile limite, posto dal legislatore, riguardante il rispetto del criterio proporzionale nella composizione.

Le forze politiche presenti in consiglio devono, pertanto, essere il più possibile rappresentate anche nelle commissioni in modo che in ciascuna di esse sia riprodotto il loro peso numerico e di voto. Quanto al rispetto del criterio proporzionale previsto dal citato articolo 38, il legislatore non precisa come lo stesso debba essere declinato in concreto, pertanto, spetta al consiglio comunale prevedere nel regolamento i meccanismi idonei a garantirne il rispetto. Il regolamento del consiglio comunale prevede che "La Conferenza dei Capigruppo stabilisce il riparto dei componenti spettanti a ciascun gruppo in ogni Commissione, con criterio proporzionale alla consistenza di ogni gruppo, nel rispetto del principio della prevalenza numerica in essi della maggioranza ed in modo da garantire comunque la presenza di un Consigliere per ciascun gruppo consiliare, compreso l'eventuale gruppo misto, se composto da almeno due Consiglieri." Il successivo comma dispone che "In caso di impossibilità reiterata di riunire una Commissione consiliare permanente, su disposizione del Presidente, le relative competenze sono assunte temporaneamente dalla Conferenza dei Capigruppo".

Inoltre, lo stesso regolamento prevede che "nel caso in cui si formi un nuovo gruppo consiliare o il gruppo misto oppure due o più gruppi consiliari si fondano tra loro ovvero in caso di mutamento di coalizione nel corso del mandato di un Consigliere, il Consiglio nella prima seduta utile modifica conseguentemente la composizione delle Commissioni".

Nel caso in esame, la Conferenza dei Capigruppo non è riuscita a pervenire ad un accordo unanime inteso ad adeguare le commissioni ai mutamenti intervenuti nei gruppi consiliari, in quanto nella riunione del 22 novembre 2022 ha confermato l'originaria composizione numerica di ciascuna commissione e cioè 12 consiglieri comunali, di cui 7 di maggioranza e 5 di minoranza. Tale soluzione prospettata dalla maggioranza non è stata avallata dalla minoranza. In merito alla questione prospettata, si richiama il parere n.771 del 7.3.2018 in cui il Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare come il rispetto del criterio proporzionale richiesto dall'art.38, comma 6, del decreto legislativo n.267/00 potrebbe essere garantito prevedendo l'istituto del voto plurimo in luogo del voto capitario.

Con specifico riferimento all'istituto del voto plurimo, il Consiglio di Stato-sez.V, con sentenza n.4919 del 25.10.2017, ha osservato che "questa modalità di voto, nel garantire il rispetto del principio di proporzionalità ex art.38, comma 6, d.lgs. n.267 del 2000, non viola il principio di parità tra i consiglieri". In sostanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, al fine di garantire la funzionalità delle commissioni consiliari, l'inderogabile principio di proporzionalità "... può essere attuato non già solo con riguardo alla composizione dell'organo, ma alle modalità di voto".

Pertanto, "la commissione può essere composta in modo tale da assicurare la presenza in essa di tutte le forze politiche presenti in consiglio, ma con la contestuale previsione di un sistema di voto in grado di rifletterne il diverso peso rappresentativo ...".

Da ultimo il TAR Sicilia, con sentenza n.1450 del 30.05.2022, ha precisato che il criterio di proporzionalità di rappresentanza della minoranza non può prescindere dalla presenza in ciascuna commissione permanente di almeno un rappresentante di ciascun gruppo consiliare. Il giudice amministrativo ha ribadito nella predetta pronuncia l'orientamento consolidato secondo il quale il criterio di proporzionalità si può esplicare attraverso il voto ponderale o plurimo assegnato a ciascun componente della commissione in ragione corrispondente a quello della forza politica rappresentata nel consiglio comunale, vale a dire corrispondente al numero di voti di cui dispone il gruppo di appartenenza in seno al consiglio, diviso per il numero dei rappresentanti della stessa lista nella commissione interessata.

Tanto premesso, l'ente locale potrebbe valutare la possibilità di addivenire a modifiche regolamentari tali da conformare il proprio ordinamento locale ai canoni ermeneutici indicati nelle pronunce soprarichiamate. Nelle more delle modifiche normative, qualora permanga la descritta situazione di stallo, si richiama il consolidato avviso di questo Ministero, espresso in altri casi analoghi e cioè che l'oggettiva impossibilità di insediare validamente le commissioni giustifica il riespandersi della piena attribuzione delle competenze del consiglio comunale, del quale le commissioni costituiscono articolazioni, essendo prive di competenza autonoma.