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La Ragioneria Generale dello Stato ha pubblicato la Circolare n. 5/2023 “Regole di finanza pubblica per gli enti territoriali: verifiche del rispetto degli equilibri di bilancio ex ante ed ex post ai sensi degli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, biennio 2023-2024”, con la quale attesta il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica di cui art. 9 e 10 Legge 243/2012, ovvero pareggio sui saldi e indebitamento.

Con la Circolare n. 5/2020, la Ragioneria generale dello Stato ha fornito chiarimenti in merito alla corretta applicazione delle regole di finanza pubblica per gli enti territoriali, di cui agli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, rilevando che il singolo ente locale non è soggetto singolarmente a tali vincoli, ma ne risponde a livello di comparto.

Tale interpretazione, espressa peraltro con Circolare, quindi con debole forza giuridica, non sembra essere in linea con quanto disposto dalla norma, tra l’altro di rango costituzionale. In particolare, il disposto normativo di cui Legge 243/2012 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione) rileva agli art. 9 e 10 quanto segue:

Art. 9 Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali

1.I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'articolo 10.

1-bis. Ai fini dell'applicazione del comma 1, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, è prevista l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali.

2.Qualora, in sede di rendiconto di gestione, un ente di cui al comma 1 del presente articolo registri un valore negativo del saldo di cui al medesimo comma 1, il predetto ente adotta misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in quote costanti. Per le finalità di cui al comma 5 la legge dello Stato può prevedere differenti modalità di recupero.

[3. Eventuali saldi positivi sono destinati all'estinzione del debito maturato dall'ente. Nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dell'equilibrio dei bilanci, i saldi positivi di cui al primo periodo possono essere destinati anche al finanziamento di spese di investimento con le modalità previste dall'articolo 10.]

4.Con legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo. La legge di cui al periodo precedente si attiene ai seguenti princìpi:

a) proporzionalità fra premi e sanzioni;

b) proporzionalità fra sanzioni e violazioni;

c) destinazione dei proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi.

5.Nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge, al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti di cui al comma 1 in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche.

6.Le disposizioni di cui al comma 5 si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione.

La Corte costituzionale, con sentenza 7 - 10 aprile 2014, n. 88 (Gazz. Uff. 16 aprile 2014, n. 17, 1ª Serie speciale), ha dichiarato: 1) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 3, 4 e 5, promosse in riferimento agli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, nonché all’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, agli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, in riferimento agli artt. 69 e ss., 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonché all’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, all’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7, all’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3, dalla Provincia autonoma di Trento, nonché, con riferimento all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 e alla legge 5 maggio 2009, n. 42, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento; 2) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, promossa in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento; 3) non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 promosse in riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 e agli artt. 75 e 79, 104 e 109 del D.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Trento; 4) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, promosse con riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, nonché agli artt. 48 e 49, della legge cost. n. 1 del 1963, all’art. 9 del D.Lgs. n. 9 del 1997, agli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia; 5) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, promossa in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Provincia autonoma di Trento; 6) inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2 e 3, promosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento.

Art. 10 Ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali

1.Il ricorso all'indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato.

2.In attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali sono evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

3.Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione.

4.Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, non soddisfatte dalle intese di cui al comma 3, sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionali. Resta fermo il rispetto del saldo di cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali.

5.Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare d'intesa con la Conferenza unificata, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo, ivi incluse le modalità attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Lo schema del decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere delle commissioni parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono espressi entro quindici giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere comunque adottato.

LA DOMANDA CHE CI SI PONE È LA SEGUENTE: SE UN ENTE LOCALE SFORA IL LIMITE SUL PAREGGIO SUI SALDI E UN ALTRO ENTE LOCALE VICEVERSA RAGGIUNGE I LIMITI OLTRE MISURA È CORRETTO CHE IL PRIMO ENTE LOCALE NON ABBIA CONSEGUENZE? LEGGENDO LA NORMA SEMBRA DI NO.

La Circolare RGS ricorda che i singoli enti sono tenuti a rispettare esclusivamente gli equilibri di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011, così come previsto dall’articolo 1, comma 821, della legge n. 145 del 2018 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese, con utilizzo avanzi, Fondo pluriennale vincolato e debito).

Le regole del pareggio sui saldi, invece, considerano tra le entrate NON rilevanti l'indebitamento, a differenza di quanto previsto dall'art. 1 comma 821 e seguenti legge 145/2018. Quindi, non è corretto affermare che le nuove regole di finanza pubblica assolvono anche al precedente obbligo per il singolo ente locale di cui art. 9 Legge 243/2012.

La Corte dei Conti Sezione Autonomie, con delibera n. 20/2019, ha affermato che:

1) “Gli enti territoriali hanno l’obbligo di rispettare il pareggio di bilancio sancito dall’art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243 del 2012, anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10, comma 3, legge n. 243 del 2012)”, da interpretare secondo i principi di diritto enucleati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 247/2017, n. 252/2017 e n. 101/2018, che hanno consentito l’integrale rilevanza del risultato di amministrazione applicato e del Fondo pluriennale vincolato;

2) “I medesimi enti territoriali devono osservare gli equilibri complessivi finanziari di bilancio prescritti dall’ordinamento contabile di riferimento (aventi fonte nei d.lgs. n. 118 del 2011 e n. 267 del 2000, nonché, da ultimo, dall’art. 1, comma 821, della legge n. 145 del 2018) e le altre norme di finanza pubblica che pongono limiti, qualitativi o quantitativi, all’accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento”.

La Ragioneria Generale dello Stato, con Circolare n. 5/2020, ritiene invece che la Corte costituzionale ha voluto distinguere tra obblighi di fonte comunitaria a carico dell’intero comparto e gli obblighi a carico del singolo ente, portando a ritenere, in sostanza, che il saldo, come formalmente definito dall’articolo 9 della legge n. 243 del 2012 (saldo tra entrate e spese finali), è valido solo per il comparto degli enti nel suo complesso, mentre gli equilibri del singolo ente territoriale devono tenere conto anche dell’utilizzo del risultato di amministrazione e del Fondo pluriennale vincolato anche alimentato da debito.

Secondo la RGS ove così non fosse, sotto il profilo sostanziale, risulterebbe poco sistematica una linea interpretativa che richiedesse al singolo ente il rispetto del saldo di cui all’articolo 9 della legge n. 243/2012, con esclusione dalle entrate da debito solo per il primo anno, considerato che, a decorrere dall’anno successivo, al contrario, l’utilizzo del debito verrebbe incluso nel saldo ai sensi delle citate sentenze della Corte Costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018, che hanno sancito il pieno utilizzo del Fondo pluriennale vincolato, anche quello alimentato dal debito.

RITENIAMO INVECE ERRATO QUANTO SOSTENUTO DA RGS, IN QUANTO SE L’INDEBITAMENTO E’ ESCLUSO DAI SALDI – COME E’ PACIFICO ED E’ AMMESSO DALLA STESSA RGS – LO DEVE ESSERE SIA IN CONTO COMPETENZA SIA ESPRESSO IN FORMA DI FONDO PLURIENNALE VINCOLATO GLI ANNI SEGUENTI RISPETTO ALL'ACCERTAMENTO (e si verificano le condizioni per la formazione del FPV).

L'art. 9 della Legge 243/2012 obbliga gli enti locali a raggiungere un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. E tra le entrate finali non figura certo l'indebitamento.