Il pareggio di bilancio non basta, senza l’equilibrio di bilancio non c’è continuità
Il pareggio di bilancio non basta, senza l’equilibrio di bilancio non c’è continuità. Ci permettiamo ricordare spesso questo assunto sancito dai principi costituzionali, dalla normativa e dalla Corte dei Conti.
La Costituzione italiana all’art. 81 enuncia, al comma 1 e 2:
Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
La Costituzione italiana all’art. 97 enuncia, al comma 1 e 2:
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione
La Corte Costituzionale con sentenza n. 250/2013 ha ribadito e sviluppato il concetto di equilibrio di bilancio:
il principio dell’equilibrio tendenziale del bilancio, già individuato dalla Corte come precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche.
Detto principio impone all’amministrazione un impegno non circoscritto al solo momento dell’approvazione del bilancio, ma esteso a tutte le situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare per eventi sopravvenuti o per difetto genetico conseguente all’impostazione della stessa legge di bilancio.
IL PRINCIPIO DELL’EQUILIBRIO DEL BILANCIO HA CONTENUTI DI NATURA SOSTANZIALE: ESSO NON PUÒ ESSERE LIMITATO AL PAREGGIO FORMALE DELLA SPESA E DELL’ENTRATA (sentenza n. 1 del 1966), ma deve estendersi – attraverso un’ordinata programmazione delle transazioni finanziarie – alla prevenzione dei rischi di squilibrio, che derivano inevitabilmente dal progressivo sviluppo di situazioni debitorie generate dall’inerzia o dai ritardi dell’amministrazione.
La Corte Costituzionale ha già affermato (sentenza n. 70 del 2012) che «Nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa»; la seconda nel continuo perseguimento di una situazione di equilibrio tra partite attive e passive che compongono il bilancio, attraverso un’interazione delle loro dinamiche in modo tale che il saldo sia tendenzialmente nullo. Ciò determina nell’amministrazione pubblica l’esigenza di un costante controllo di coerenza tra la struttura delle singole partite attive e passive che compongono il bilancio stesso.
La Corte dei Conti Autonomie, con delibera n. 12/2019, ha ribadito questo concetto, ricordando che sono da considerarsi meritevoli di particolare attenzione e tra loro inscindibilmente connessi il principio di continuità del bilancio ed il concetto della prospettiva dinamica dell’equilibrio di bilancio. Il principio di continuità di bilancio è una specificazione del principio dell’equilibrio tendenziale contenuto nell’art. 81 della Costituzione, in quanto “collega gli esercizi sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e concatenato” (Corte costituzionale, ex plurimis, sentenza n. 181 del 2015), consentendo di inquadrare in modo strutturale e pluriennale la stabilità dei bilanci preventivi e successivi. In proposito si evidenzia che la stessa evoluzione normativa impone, sia a fini di gestione che di controllo, una visione unitaria e dinamica dei documenti contabili all’interno del ciclo di bilancio dell’ente. Questo, tra l’altro, può definirsi tale, cioè “ciclo”, in quanto ogni elemento al suo interno è, ad un tempo, il presupposto dell’elemento successivo e la conseguenza di quello precedente.
Il concetto di prospettiva dinamica dell’equilibrio di bilancio, già individuato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche e impone all’amministrazione un impegno non circoscritto al solo momento dell'approvazione del bilancio, ma esteso a tutte le situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare per eventi sopravvenuti.
Ne consegue che il principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 18 del 2019) e che la visione “dinamica” di quest’ultimo deve necessariamente combinarsi sia con il “principio di continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi” (Corte costituzionale, sentenze n. 155 del 2015, n. 188 del 2016, n. 89 del 2017 e n. 49 del 2018), sia con la corretta applicazione dei principi contabili della coerenza, della continuità e della costanza e dell’equilibrio di bilancio (p.c. nn. 10, 11 e 15, All. 1 al d.lgs. n. 118/2011) la cui verifica non può prescindere da una valutazione unitaria di tutto il ciclo di bilancio.