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Il Consiglio di Stato con sentenza n. 4343/2024 ha proposto un’interessante disamina relativa agli orientamenti espressi dalla giurisprudenza in materia di risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo.

La vicenda controversa riguardava il risarcimento del danno patito da un soggetto a seguito dell’annullamento di un verbale di gara relativo alla vendita di un immobile di proprietà comunale e a causa della determinazione di revoca della prima aggiudicazione con successiva nuova aggiudicazione a mezzo trattativa privata in luogo del previsto scorrimento della graduatoria, il soggetto si riteneva danneggiato non essendo vincitore ma essendosi classificava terzo in graduatoria, ricorreva così per il risarcimento del danno, il giudice di prime cure rigettava il ricorso e, pertanto, il soggetto interponeva appello.

Il Consiglio di Stato prima di entrare nel merito ha ritenuto, come detto, di analizzare gli orientamenti giurisprudenziali e i presupposti della responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle funzioni pubbliche e sulla risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo.

Questa parte generale e di principio è quella che in questa sede maggiormente interessa e che di seguito viene riportata.

Il Collegio ha in primo luogo evidenziato che per costante giurisprudenza “la responsabilità civile della pubblica amministrazione da attività provvedimentale, per quanto presenti caratteristiche peculiari rispetto all'illecito civile, va pur sempre ricondotta nell'alveo della responsabilità extracontrattuale di cui all'art. 2043 cod. civ., almeno per quanto riguarda l'identificazione dei suoi elementi costituivi: danno ingiusto, comportamento doloso o colposo, nesso di causalità tra azione ed evento, secondo quanto affermato a partire dal noto arresto di cui alla sentenza Cass. civ., SS.UU., 22 luglio 1999, n. 500”

Anche l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che la responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito (Ad. plen. 23 aprile 2021 n. 7).

Gli elementi costituivi oggettivi della responsabilità della PA sono, pertanto, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo ed il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.

È, pertanto, necessario verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.); con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria; occorre quindi anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), l'interesse materiale al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo.

I requisiti della responsabilità da fatto illecito sono pertanto in termini generali la presenza di una condotta imputabile, il danno ingiusto, il nesso di causalità e l'elemento soggettivo.

Sotto il profilo dell'elemento soggettivo, “l'illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della PA, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909; id., 18 ottobre 2019, n. 7082)”.

L’elemento della colpa va individuato in particolare nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili (Cons. Stato Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; id, III, 30 luglio 2013, n. 4020).

In tale ottica, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, VI, 3 marzo 2020, n. 1549; Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; id., V, 31 luglio 2012, n. 4337).

Le coordinate ermeneutiche innanzi richiamate circa la responsabilità della P.A. vanno poi coordinate con la giurisprudenza relativa al concorso di colpa della parte richiedente il risarcimento del danno.

Il Collegio infatti ricorda che l’art. 30 comma 3 c.p.a. prescrive che “Nel determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti e, comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’esperimento dei mezzi di tutela previsti”.

Tale norma nella sostanza costituisce applicazione del disposto dell’art. 1227 commi 1 e 2 c.c relativo al "fatto colposo del creditore", applicabile anche alla responsabilità aquiliana in virtù del rinvio operato dall'art. 2056 c.c. I due commi di questa disposizione riguardano due fattispecie diverse: il primo comma disciplina il concorso del danneggiato nella produzione dell'evento lesivo ed ha per conseguenza una ripartizione di responsabilità; il secondo comma presuppone, invece, già verificato l'evento lesivo, riguardando unicamente l'entità delle ripercussioni patrimoniali, ed ha per conseguenza la non risarcibilità di quelle che il creditore avrebbe potuto evitare con la normale diligenza.