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La Corte Conti Toscana si è espressa con parere n. 196/2023 su quesito posto da ente locale in merito agli incentivi per la programmazione della spesa per investimenti. L’ente chiede se possano essere incentivate, oltre alle attività di predisposizione del Programma Triennale dei Lavori Pubblici e di aggiornamento annuale, anche quelle inerenti all’elaborazione, alla verifica e al controllo della parte del Bilancio di Previsione ad esso collegate, che il Servizio Finanziario deve porre in essere per garantire la fattibilità finanziaria degli interventi programmati.

La Sezione evidenzia che l d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, recante “Codice dei contratti pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici”, sostituisce e abroga la disciplina di cui al previgente codice, regolato dal d.lgs. 50/2016, in virtù di specifiche modalità dettate da un articolato regime transitorio.

L’istituto degli incentivi alle funzioni tecniche (che costituiscono deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione) è disciplinato dall’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016 e, ora, dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023. Stante il regime transitorio a cui si è accennato, l’una o l’altra disciplina può trovare applicazione, a seconda della fattispecie concreta. L’art. 113 del d.lgs. 50/2016 elenca, quali attività incentivabili, esclusivamente quelle relative alla programmazione della spesa per investimenti, alla valutazione preventiva dei progetti, alla predisposizione e al controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, al RUP, alla direzione dei lavori ovvero alla direzione dell'esecuzione, al collaudo tecnico amministrativo ovvero alla verifica di conformità, al collaudo statico, ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.

L’art. 45 del d.lgs. 36/2023, invece, rimanda all’allegato I.10 del medesimo decreto, che contiene un elenco dettagliato e tassativo di attività tecniche incentivabili: programmazione della spesa per investimenti; responsabile unico del progetto; collaborazione all'attività del responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla gestione tecnico-amministrativa dell'intervento); redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali; redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica; redazione del progetto esecutivo; coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione; verifica del progetto ai fini della sua validazione; predisposizione dei documenti di gara; direzione dei lavori; ufficio di direzione dei lavori (direttore/i operativo/i, ispettore/i di cantiere); coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione; direzione dell'esecuzione; collaboratori del direttore dell'esecuzione; coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione; collaudo tecnico-amministrativo; regolare esecuzione; verifica di conformità; collaudo statico (ove necessario).

Il tenore letterale delle disposizioni chiarisce la portata applicativa degli incentivi in questione. In entrambe le disposizioni indicate, infatti, il riferimento è sempre ed esclusivamente alle funzioni tecniche, con esclusione, quindi, di tutte quelle attività che non riguardano direttamente le procedure di affidamento ed esecuzione, come le attività finanziarie le quali, seppur necessarie al fine del buon esito della procedura, e comunque connotate da una certa tecnicità, hanno natura diversa.

In tal senso, milita anche il fatto che le somme necessarie per corrispondere gli incentivi in questione fanno carico agli stanziamenti previsti per le singole procedure, creando un collegamento diretto tra la specifica procedura attivata e l’onere che ricade su di essa, ad esclusione di ogni altra spesa dovuta ad attività che, seppur ricollegabili, in senso lato, alla singola procedura, non afferiscono direttamente ad essa.

Senza contare che le disposizioni in parola prevedono che la corresponsione dell’incentivo venga effettuata a seguito dell’accertamento delle specifiche attività, o delle specifiche funzioni tecniche svolte dai dipendenti. Il riferimento normativo, quindi, è a attività o funzioni specifiche, diverse da quelle finanziarie, che connotano invece il procedimento in via generale.

In aggiunta, al di là della lettera delle disposizioni, già di per sé chiara e non suscettibile di diversa interpretazione, si rileva che la ratio dell’istituto degli incentivi tecnici risiede, per consolidata giurisprudenza, nella necessità di incrementare e valorizzare le professionalità interne all’amministrazione, premiando le competenze e le responsabilità relative allo svolgimento di peculiari funzioni tecniche, anche in vista di un risparmio di spesa rispetto all’affidamento di incarichi professionali all’esterno.

Al contrario, le attività relative alla programmazione, al monitoraggio e al controllo degli aspetti finanziari sono attività non esternalizzabili, che devono rimanere in capo all’ente ed essere necessariamente effettuate da soggetti interni. In questo quadro, ammetterle agli incentivi finirebbe per distorcere le finalità perseguite dal legislatore.

In ragione di quanto espresso, la Sezione ritiene che, tra le attività di programmazione incentivabili svolte dal personale dipendente non rientrino quelle relative alla programmazione, al monitoraggio ed al controllo degli aspetti finanziari.