Differenza tra debiti fuori bilancio e passività pregresse
La Corte Conti Lombardia, con parere n. 175/2023 si è espressa sulla corretta modalità di contabilizzazione degli oneri maggiori, a seguito di ricalcolo da parte dell’INAIL, dei premi dovuti dall’Amministrazione comunale per le polizze assicurative dei dipendenti comunali, in particolare, se come debiti fuori bilancio oppure come passività pregresse.
La Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – dichiara ammissibile parzialmente la richiesta di parere presentata dal Comune istante, solo nella parte in cui implica l’interpretazione delle disposizioni di cui agli artt. 183 – 191 - 193 e dell’art. 194 del D.Lgs. n. 167/2000 (TUEL), in materia di impegni, di riconoscimento di debiti fuori bilancio (disciplinati dall’art.194 TUEL) e di passività pregresse (riconducibili nell’art.191 del TUEL), trattandosi di materia di contabilità pubblica.
La Corte, infatti, non può effettuare valutazioni sul caso specifico e sulla sussumibilità della fattispecie concreta nell’una o nell’altra norma, dovendosi esprimere in termini generali ed astratti, senza interferenze con l’attività gestionale dell’ente e con gli atti amministrativi già adottati o da adottare. Sarà l’Ente, sulla base degli elementi contabili circostanziati in suo possesso, a individuare la disciplina applicabile al prospettato caso concreto, in materia di oneri derivanti dalla verifica dell’INAIL.
In particolare la Sezione ricorda che la questione proposta comporta un approfondimento sulle c.d. “passività pregresse” (riconducibili nell’art.191 del TUEL) e dei “debiti fuori bilancio” (disciplinati dall’art.194 del TUEL), su cui la giurisprudenza contabile ha avuto modo di soffermarsi sia in sede consultiva sia di esame dei rendiconti degli enti locali.
In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Sardegna ha ben evidenziato che “Le passività pregresse derivano da impegni contabili assunti regolarmente ma che non risultano sufficienti a far fronte alla spesa in modo integrale, quando essa viene ad evidenza. Esse si verificano allorché, all’esito dell’assunzione del formale impegno, taluni fatti imprevedibili, talvolta (ma non necessariamente) legati alla natura della prestazione, sfuggono sia alla voluntas che all’auctoritas del soggetto che ha assunto l’obbligazione per conto dell’ente, incidendo, appunto, sulla misura del costo.
I debiti fuori bilancio hanno, invece, la loro genesi in obbligazioni assunte in assenza di un regolare impegno di spesa e che, a determinate condizioni ed entro i precisi limiti di cui all’art.194 TUEL, possono essere oggetto di riconoscimento e successivo pagamento. L’esigenza del riconoscimento consiliare, peraltro, come è stato osservato da autorevole giurisprudenza di questa Corte, sorge per il fatto che dette obbligazioni devono essere ricondotte nell’alveo del bilancio di cui è dominus l’organo consiliare che, diversamente, sarebbe esautorato dal loro vaglio di legittimità ed utilità per l’ente locale (Sezione delle Autonomie, n. 27/SEZAUT/2019/QMIG del 21 novembre 2019).
Per contro, le passività pregresse si riferiscono, come precisato, a spese comunque sorte nel rispetto delle regole contabili, presentando l’impegno originariamente assunto unicamente caratteristiche di incapienza […]”( Sezione Sardegna n. 33/2021/PAR)
Occorre considerare che i debiti fuori bilancio sono dettagliatamente disciplinati dall’art. 194, comma 1, lett. a)-e) del TUEL. Essi costituiscono obbligazioni giuridicamente valide dal punto di vista civilistico, anche se contratte in assenza della necessaria preventiva assunzione dell’impegno di spesa. Il legislatore, onde evitare l’insorgenza di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, ne ha previsto il riconoscimento limitatamente ad alcune fattispecie indicate nel suddetto art. 194, caratterizzate dalla mancanza di impegno all’interno del ciclo ordinario del bilancio. Si tratta di debiti derivanti da “a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
Le c.d. “passività pregresse” o arretrate, sono, invece, spese che, a differenze dei debiti fuori bilancio, si collocano all’interno di un ordinario procedimento di spesa. Si tratta, infatti, di spese per le quali l’Amministrazione comunale ha proceduto a un regolare impegno, ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo a un debito non assistito da idonea copertura ex art. 191 TUEL, che può rilevare come insufficienza dell’impegno contabile. Ponendosi, quindi, all’interno di una regolare procedura di spesa, la passività pregressa esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio, costituendo debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. Lo strumento procedimentale, in casi come questi, è costituito di fatto dalla procedura ordinaria di spesa disciplinata dall’art. 191 TUEL, accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio finalizzata al reperimento delle risorse ove queste risultino insufficienti (art. 193 TUEL).
In materia di passività pregresse vanno utilmente richiamate le delibere della Sezione Lombardia n. 82/2015/PAR per maggiori spese, rispetto a quelle impegnate, derivanti dall’utilizzo di utenze elettriche per gli edifici comunali e la già citata deliberazione della Sezione Sardegna n. 33/2021/PAR per i maggiori oneri fiscali in seguito dell’accertamento dell’Agenzia delle entrate, derivanti dalla controversa interpretazione della normativa in materia di aliquota IVA agevolata (cfr. anche Sezione regionale di controllo per la Sicilia, deliberazione n. 81/2022/PAR per la maggiorazione sulle indennità dei segretari comunali).
Alla luce delle suddette indicazioni normative e interpretative, sarà l’Ente, sulla base degli elementi contabili circostanziati in suo possesso, a individuare la disciplina applicabile al prospettato caso concreto, in materia di oneri derivanti dalla verifica dell’INAIL.