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Con deliberazione n. 275/2024/PASP, la Corte dei Conti Toscana ha espresso parere favorevole all’operazione di costituzione di una NewCo per il servizio di igiene urbana, offrendo alcuni elementi interessanti da tenere in considerazione nello sviluppo di procedure analoghe.

L’operazione si innesta, in particolare, nel più ampio contesto del servizio di gestione integrata dei rifiuti, le cui funzioni organizzative sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ATO, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente ai sensi dell’art. 3-bis, comma 1-bis, del D.l. n. 138/2011.

Partendo dai profili formali dell’atto deliberativo su cui la Magistratura contabile è stata chiamata a pronunciarsi, la Sezione ha in primo luogo ricordato come le Sezioni riunite in sede di controllo, nella deliberazione n. 19/SSRRCO/QMIG/2022, abbiano affermato che “L’assunzione della qualità di socio segna … la linea di confine per distinguere gli atti deliberativi da sottoporre all’esame della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, e quelli invece esclusi o, meglio, per i quali la legge non ne impone la trasmissione”. Ulteriormente, è stato poi osservato anche che “la valutazione di assoggettabilità dell’atto allo scrutinio” della competente sezione regionale di controllo della Corte dei Conti “richiede … di prendere in considerazione anche il momento, all’interno della dinamica che scandisce questo tipo di operazioni societarie, in cui il controllo della Corte dei conti è stato concretamente attivato dall’Ente istante. Ciò al fine di verificare se, in base al principio di diritto fissato dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella deliberazione n. 16/SSRRCO/QMIG/2022, la pronuncia della Corte possa intervenire prima che l’operazione si sia perfezionata, assolvendo così alla finalità prevista dal legislatore (cfr. Sezione regionale di controllo per il Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, deliberazione n. 8/2024/PASP)”.

Verificando, per il caso di specie, il rispetto delle condizioni di cui sopra, il Collegio ha poi constatato la corretta adozione del provvedimento da parte del Consiglio Comunale, la sua pubblicazione sulla sezione “Amministrazione trasparente” e sull’Albo pretorio del sito istituzionale del Comune, nonché l’avvenuta consultazione pubblica (le cui modalità di attuazione sono rimesse all’autonomia organizzativa e regolamentare degli enti).

Piccola nota di rilievo è stata invece sollevata con riguardo alla dimostrazione di “compatibilità dell’intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese”, in merito alla quale, osservando che lo scrutinio di tale profilo fuoriesce dalla propria competenza e limitandosi quindi, “in questa sede, a rappresentare esclusivamente l’assenza di un’adeguata motivazione” sul punto, la Sezione ha ricordato che la valutazione in oggetto “deve essere supportata da un’adeguata attività istruttoria, tesa ad evidenziare l’assenza di potenziali rischi di lesione della concorrenza che il legislatore intende presidiare (cfr. ex plurimis, Corte Cost., sentenza n. 142 del 2018; Sezione regionale di controllo per la Toscana n. 77/2023/PASP e n. 25/2024/PASP)”.

Passando poi ai profili sostanziali, i Magistrati toscani hanno richiamato quanto già affermato dalla Corte Costituzionale in riferimento all’art. 5, co. 1, del TUSP, ribadendo che “tale articolata previsione, che impone all’ente di esporre – con un onere “rafforzato” di motivazione soggetto al sindacato giurisdizionale – le ragioni della partecipazione (anche minoritaria), è infatti indicativa di un’ulteriore «cautela verso la costituzione e l’acquisto di partecipazioni di società pubbliche»” (cfr. Corte cost., sentenza n. 201 del 2022; cfr. anche Corte cost., sentenza n. 100 del 2020)”. Diverse sono difatti le condizioni poste dalla richiamata disposizione, prevedendo quest’ultima che ai fini dell’acquisizione della qualifica di socio occorra fornire analitica motivazione rispetto “alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all'articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa”.

1) Rispetto ai vincoli di scopo e di attività imposti dall’art. 4 del TUSP, la carenza motivazionale riscontrata dalla Corte nel caso di specie è stata superata dalla “pacifica riconduzione” del servizio di igiene urbana “nel novero dei servizi di interesse generale”, in quanto figura “fra le funzioni fondamentali intestate ai Comuni, da esercitarsi - per evitare un’eccessiva frammentazione e conseguire una scala di operatività ottimale - attraverso gli enti di governo degli ATO (cfr. art. 3-bis d.l. n. 138 del 2011)”.

2) Rispetto all’indispensabilità della costituzione societaria per il conseguimento delle finalità istituzionali, la Magistratura contabile ha ricordato che tale aspetto, “legato alle partecipazioni coerenti con i fini istituzionali dell’ente, deve essere individuato sotto il profilo della infungibilità dello strumento societario rispetto ad altre differenti forme organizzative o della stretta necessità dell’attività svolta dalla partecipata rispetto al conseguimento della mission istituzionale”. Nella disamina del caso, la Sezione ha quindi convenuto con l’Amministrazione che, in ragione della particolare organizzazione del servizio all’interno dell’ambito territoriale di riferimento, che vede la presenza di una società holding cui fanno capo le singole Società Operative Locali (SOL), trova giustificazione la costituzione della nuova realtà societaria partecipata dall’Amministrazione, che già detiene partecipazioni in società che svolgono servizi analoghi, fermo restando che la stessa risulta, “in via generale, ammissibile ex art. 4 e 20 TUSP nei limiti in cui la NewCo rappresenti un passaggio transitorio, essendo la stessa destinata a confluire” nella società holding.

3) Rispetto alle valutazioni di carattere economico-finanziario, l’esame della Corte dei Conti, “secondo il principio di diritto statuito dalle Sezioni riunite in sede di controllo (deliberazione n. 16/SSRRCO/2022/QMIG) consiste nella verifica, da parte della Sezione regionale di controllo, della “completezza e adeguatezza degli approfondimenti condotti dall’amministrazione, anche in ragione della complessità dell’operazione sottoposta ad esame, nonché dell’affidabilità e attendibilità delle stime effettuate, ai fini di una valutazione complessiva di coerenza, ragionevolezza e compatibilità delle conclusioni cui perviene l’amministrazione””. Le valutazioni in oggetto sono quindi volte a verificare da una parte la “sostenibilità finanziaria” dell’operazione, a sua volta suddivisibile in un profilo oggettivo e in uno soggettivo, e dall’altra la sua “convenienza economica”:

• Ricordando che “La sostenibilità finanziaria oggettiva si riferisce alla capacità della società di garantire, in via autonoma e in un adeguato lasso temporale di previsione, l’equilibrio economico-finanziario attraverso l’esercizio delle attività che ne costituiscono l’oggetto sociale”, la Sezione ha constato la presenza di adeguato Business Plan, con proiezioni fino al 2028, accompagnato da apposita Relazione e dall’elaborazione di alcuni indicatori di bilancio (i quali restituiscono sintetiche valutazioni sugli aspetti gestionali), oltre che del budget economico previsionale per la NewCo 2025-2028.
• In merito alla sostenibilità finanziaria soggettiva, invece, viene specificato come la stessa debba “essere valutata anche con riguardo alla situazione specifica dell’ente procedente”, che nel caso sottoposto al Collegio non risulterebbe “produrre esborsi diretti ed immediati a carico del bilancio dell’ente”. Tuttavia, l’Amministrazione è stata ammonita per non aver adeguatamente attenzionato la previsione statutaria ai sensi della quale “I soci, in conformità alle norme di legge in vigore, potranno effettuare finanziamenti alla società che, salvo diverse pattuizioni saranno considerati improduttivi di interessi”, in quanto, in prospettiva più ampia, non risulta “possibile escludere del tutto effetti finanziari per l’Ente dovuti all’applicazione”. Tale previsione dovrà pertanto essere meglio perimetrata in sede di costituzione.
• Infine, “la valutazione di convenienza economica implica che la motivazione dia conto sia della funzionalità della soluzione rispetto alle esigenze e agli obiettivi dell’amministrazione (profilo dell’efficacia), sia del corretto impiego delle risorse pubbliche (ottica dell’efficienza ed economicità)”. Sul punto la Corte ha ricordato, in merito al primo aspetto, che “la motivazione deve rendere note le finalità perseguite mediante lo strumento societario, non solo sotto il profilo della redditività del capitale investito espressa nello studio di fattibilità, ma anche con riguardo ai vantaggi conseguibili in termini di obiettivi di policy”, e in merito al secondo aspetto che la valutazione deve porre la soluzione prescelta a “confronto con altre soluzioni gestionali, come la gestione diretta oppure la completa esternalizzazione mediante affidamento del servizio, ove tali strade siano percorribili”, a tal fine “comparando i benefici e i costi attualizzati delle singole soluzioni possibili”.