Debiti fuori bilancio per lavori di somma urgenza, ipotesi circoscritta
La Corte Conti Sicilia, con delibera n. 47/2023 si è espressa in tema di lavori di somma urgenza.
Il Comune istante, richiamata la disciplina del codice dei contratti (d. lgs. n. 50 del 2016) e del TUEL (d. lgs. n. 267 del 2000) in ordine agli aspetti giuridici e contabili degli affidamenti per motivi di “somma urgenza”, nonché l’evoluzione della giurisprudenza Corte Conti, ha chiesto parere sui seguenti quesiti:
"se nei casi in cui il fenomeno emergenziale sia di tale gravità e ampiezza per cui sia stato decretato lo stato di crisi e di emergenza regionale/nazionale e per i conseguenziali interventi inevitabilmente non si possa assicurare il rigoroso rispetto dei termini procedurali (dieci giorni per la perizia giustificativa e successiva sottoposizione da parte della giunta del provvedimento al consiglio comunale): • si determini comunque l'applicazione della disciplina sostanziale di cui all'art. 194, comma 1, lett. e), TUEL, obbligandosi l'ente al riconoscimento del debito maturato per l'esecuzione d'interventi di somma urgenza esclusivamente nei limiti dell'utilità ricevuta dall'amministrazione con esclusione dell'utile d'impresa. • la Giunta, per attivare il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194,comma 1, lett. e), debba necessariamente prevedere la relativa copertura finanziaria tenendo conto che la medesima potrebbe non essere garantita con i mezzi di bilancio ai sensi dell'articolo 193, comma 3. del TUEL, e potrebbero conseguentemente determinarsi squilibri finanziari chiaramente non dipendenti da scelte programmatiche volontarie o, ancor peggio, da errata o mancata programmazione. Non si può infatti presumere nel caso di specie che il fenomeno del debito sia indice dell'incapacità di perseguire una corretta politica di programmazione e gestione finanziaria delle risorse e delle spese (per la sottostima degli stanziamenti di bilancio rispetto alle effettive necessità di spesa), con l'inevitabile pregiudizio per i vincoli del pareggio e gli equilibri".
La Sezione ha richiamato la normativa sui debiti fuori bilancio e la normativa in deroga sui lavori pubblici di somma urgenza. Alla luce del quadro ordinamentale ricostruito appare chiaro che non sarebbe compatibile con l’intero sistema normativo che governa la spesa degli enti pubblici (oltre che con l’art. 81 della Costituzione) un intervento, seppure emergenziale, da parte di un Comune svincolato dai rigidi paletti individuati dalla disciplina derogatoria.
Pertanto, qualsiasi intervento autonomo del Comune, cioè non adottato quale soggetto attuatore nell’ambito delle ordinanze di protezione civile emanate dagli organi competenti a seguito dell’intervento dello Stato o della Regione (che avrebbe una sua disciplina giuscontabile e una copertura per così dire “esterna” al bilancio comunale), debba necessariamente attenersi ai presupposti e ai limiti di cui all’art. 191 del TUEL, in quanto giustificato proprio da una esigenza di intervento immediato e circoscritto proprio dalla necessità di “mettere in sicurezza” l’area interessata, che non potrebbe non gravare sul bilancio comunale, con le relative conseguenze, come confermato, in particolare, dal citato art. 12, comma 6, del codice della protezione civile.
In altre parole, a titolo di esempio, se a seguito di una alluvione crolla un muro di contenimento nell’ambito di una struttura pubblica, il Comune è tenuto, con fondi propri, a intervenire a tutela della pubblica e privata incolumità (per esempio transennando l’area o effettuando urgenti lavori necessitati solo dallo scopo sopra richiamato) e ben può, nei modi e con i tempi imposti dalla norma citata, “regolarizzare” la spesa urgente e indifferibile attraverso il debito fuori bilancio, mentre non potrebbe agire in modo definitivo (per esempio ricostruendo il muro) attraverso tali interventi di somma urgenza, dovendo rispettare le ordinarie procedure di spesa o dovendosi avvalere delle deroghe previste dalla citate disposizioni nazionali e regionali in materia di protezione civile.
Si rileva, altresì, che l’art. 163 del codice dei contratti prevede l’obbligo per il responsabile del procedimento o per il tecnico dell'amministrazione competente di compilare la perizia giustificativa entro dieci giorni dall'ordine di esecuzione dei lavori, mentre l’art. 191 del TUEL dispone che la Giunta comunale, su proposta del responsabile del procedimento, sottoponga al Consiglio comunale il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall’articolo 194, comma 1, lettera e) entro venti giorni dall’ordinazione fatta a terzi, facendo decorrere i termini dall’adozione dell’ultimo atto finale della procedura (appunto l’ordine di esecuzione dei lavori o l’ordinazione al terzo esecutore), senza incidere (dal punto di vista della tempistica) nella fase procedimentale propedeutica all’affidamento.
Qualora si verifichi il caso a cui il Comune fa riferimento e cioè un evento di protezione civile di tale rilevanza da richiedere l’intervento dello Stato o della Regione con fondi propri, le procedure saranno quelle previste dalle disposizioni nazionali e regionali citate, non essendo ammissibile un intervento in larga scala del Comune in assenza delle coperture di bilancio e, soprattutto, in violazione del sistema nazionale e regionale di protezione civile, il quale, si ribadisce, ha regole tutte proprie per la previsione e relativa contabilizzazione delle spese.