Contabilizzazione off balance dei PPP, indicazioni Corte Conti
Nel dichiarare oggettivamente inammissibile una questione in materia di Partenariato Pubblico Privato, la Corte dei Conti Emilia Romagna, con deliberazione n. 200/2021/PAR, ha fornito un’analisi astratta e generale sulla corretta contabilizzazione “off balance” del contratto di PPP, richiamando la precedente delibera approvata in materia n. 3/2021/PAR.
Suddividendo il proprio intervento in 3 parti il Collegio ha dapprima ricordato che “l’equilibrio economico e finanziario, ossia la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica … e di sostenibilità finanziaria … rappresenti un limite legale all’autonomia negoziale dei contraenti che intendano avvalersi dello schema contrattuale in esame”.
Il raggiungimento del citato equilibrio, che “discende dalla corretta allocazione dei rischi”, dev’essere attentamente analizzato tramite una valutazione complessiva, condotta ai sensi delle direttive Anac e delle decisioni Eurostat; tale valutazione è “condizione essenziale per la qualificazione giuridica del contratto di PPP e la sua contabilizzazione “off balance” e deve necessariamente essere operata da parte dell’Amministrazione su “tutte le clausole contrattuali o comunque ad esso connesse al fine di non creare indebitamento pubblico e ponendo infine l’accento sulla giurisprudenza contabile che delinea quale centrale l’assunzione del rischio a carico del privato”, anche in caso di locazione finanziaria, che “non costituisce indebitamento ove l’amministrazione, previa valutazione della convenienza ed economicità dell’operazione dimostri che rischi siano allocati in capo al privato”.
Dunque “indipendentemente dalla qualificazione nominale” è necessario che “siano verificati tutti i contenuti reali del contratto e che ogni onere dallo stesso discendente che superi il 49% del valore del finanziamento dovrà essere contabilizzato “on balance””.
Spostando poi il proprio focus sulla contribuzione pubblica la Corte, richiamando l’art. 180, comma 6 del Codice dei Contratti Pubblici, ha sottolineato che “l’equilibrio economico costituisce il presupposto per la corretta allocazione dei rischi tra i contraenti nei contratti di PPP” e, ai soli fini del raggiungimento dello stesso, “l’amministrazione può statuire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico, individuato anche nel riconoscimento di un diritto di godimento strumentale e tecnicamente connesso all’opera, ovvero la cessione di immobili non più di utilità”. In tal senso, nella valutazione complessiva dell’operazione, l’Amministrazione deve quindi anche tenere conto del limite della contribuzione pubblica per la contabilizzazione “off balance” della stessa in quanto “l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al quarantanove per cento del costo degli investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari”.
Il canone di disponibilità, ultimo argomento trattato dal Collegio, rappresenta invece “il corrispettivo, soggetto ad adeguamento monetario secondo le previsioni del contratto, che viene versato all’affidatario soltanto in corrispondenza alla effettiva disponibilità dell’opera ed è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità della stessa per manutenzione, vizi o qualsiasi altro motivo non rientrante tra i rischi a carico dell’amministrazione aggiudicatrice”. Tale canone deve in particolare:
- presentare carattere di unitarietà, ovvero deve prospettarsi come canone unitario, “non scorporato nella parte che remunera l’investimento e quella che garantisce la gestione”;
- essere legato ai livelli prestazionali dell’opera o del servizio, dunque collegato alla realizzazione dell’opera e soggetto a “decurtazioni automatiche tali da incidere significativamente sullo stesso canone fino ad azzerarlo” nei casi di mancato raggiungimento.
In tal senso, le condizioni di erogazione del canone “vanno opportunamente regolamentate nel bando e nella dimensione contrattuale successiva e devono essere idonee a garantire che il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito sull’operatore privato”. In conclusione, i Magistrati sottolineano che tali canoni “laddove non ancorati alla riduzione proporzionale o all’azzeramento per mancata performance costituiscono indebitamento e concorrono alla percentuale del 49% di cui all’art 180 del codice dei contratti quale limite alla contribuzione pubblica”.