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L’art. 3 comma 56 Legge n. 244/2007, modificato dall’art. 46, comma 3, del DL. n. 112/2008, dispone che il limite della spesa annua per gli incarichi di collaborazione autonome, è fissato nel bilancio di previsione. La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con la Delibera n. 6/08, precisa che “il limite massimo di spesa deve essere fissato discrezionalmente dall’Ente con particolare riguardo alla spesa per il personale, attraverso una previsione annuale.”

La Funzione Pubblica, con la Circolare n. 2/08, ha precisato che “…per l’individuazione del limite massimo della spesa annua per gli incarichi e le consulenze occorrerà riferirsi, uniformando i bilanci di previsione alla spesa registrata in un anno base, ad esempio stabilendo un tetto ricavabile dall’attuazione dei principi in materia di riduzione della spesa per il personale, oppure stabilendo una percentuale in riferimento alla spesa per servizi e per collaborazioni sostenuta in un dato periodo annuale, in modo da porre dei limiti certi alla discrezionalità dell’Ente di ricorrere alle collaborazioni ed evitare futuri incrementi delle relative spese. Il limite così determinato si applicherà a tutte le forme di collaborazione e pertanto sia alle collaborazioni coordinate e continuative sia alle collaborazioni occasionali….”

La Corte dei Conti Sezioni Riunite, con delibera n. 6/2005, richiamata da consolidata giurisprudenza contabile, ha distinto in modo netto la fattispecie in esame, individuando:

a) gli incarichi di studio, da individuarsi con riferimento ai parametri indicati dall’art. 5, d.P.R. n. 338/1994, si caratterizzano per la consegna, da parte dell’incaricato, dei “risultati dello studio e le soluzioni ai problemi sottoposti entro il termine stabilito nella lettera di incarico (…) I risultati dell’incarico devono essere accompagnati da una relazione illustrativa dell’attività svolta e del prodotto finale della stessa”;

b) le consulenze vere e proprie, sono da intendersi come richieste di pareri ad esperti e con esse l’amministrazione intende acquisire un giudizio finale idoneo ad orientare l’azione dei propri organi.

c) gli incarichi di ricerca, si caratterizzano per la preventiva definizione del programma da parte dell’amministrazione affidante l’incarico e sono la raccolta organica di materiale che consente agli organi dell’amministrazione di reperire contenuti di conoscenza utili per la realizzazione di finalità istituzionali. Essa deve concretizzarsi in un esito ben definito, ossia, in una relazione scritta che evidenzi la raccolta delle fonti reperite, ne fornisca la sistemazione organica e riassuma le conclusioni dell’incaricato.

In definitiva, è orientamento prevalente che il contenuto delle tre descritte categorie coincida e concretizzi un contratto di prestazione d’opera intellettuale (artt. 2229-2238 del cod. civ.), riconducibile alla locatio operis, in cui assume carattere centrale la personalità della prestazione resa dall’esecutore. Cosicché, la nozione appena descritta resta concettualmente distinta dalla nozione di appalto di servizi, caratterizzato da una prestazione resa da un operatore economico con organizzazione strutturata, priva di caratterizzazione personale.