Bilancio consolidato: definizione del GAP e concetto di strumentalità
Nella delibera n. 268/2024/PARI, la Corte dei Conti Veneto è intervenuta sulle modalità di determinazione del GAP e sul concetto di ente strumentale.
In particolare la Sezione, ricordando che “per la nozione di “strumentalità” l’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 118/2011 dispone che “Ai fini del presente decreto: a) per enti strumentali si intendono gli enti di cui all'art. 11-ter, distinti nelle tipologie definite in corrispondenza delle missioni del bilancio” e richiamando le definizioni di ente strumentale controllato e partecipato ex art. 11-ter del D.lgs. 118/2011, evidenzia che “Per la individuazione di ente strumentale partecipato, quindi, come risulta chiaro dal tenore letterale della norma, non è necessaria alcuna soglia di partecipazione, facendo riferimento la disposizione semplicemente a “una partecipazione”… la quota di partecipazione detenuta” infatti “non è palesemente un fattore che incida sulla nozione di strumentalità, ma semmai sulla qualificazione, come logico, di ente partecipato o di controllato. La strumentalità, come noto, rappresenta una condizione funzionale imprescindibile che lega l’ente partecipato all’Amministrazione pubblica socia e che pertiene alla sfera delle finalità perseguite.”
Inoltre, considerata la previsione ex co. 3 dell’art. 11-bis del D.lgs. 118/2011 ai fini della predisposizione del bilancio consolidato rileva “qualsiasi ente strumentale, azienda, società controllata e partecipata, indipendentemente dalla sua forma giuridica pubblica o privata, anche se le attività che svolge sono dissimili da quelle degli altri componenti del gruppo, con l'esclusione degli enti cui si applica il titolo II”, emerge “la ratio del legislatore che, alla luce del parametro costituzionale del “coordinamento della finanza pubblica” di cui all’art. 117, comma terzo, Cost., ha inteso ricostruire nel suo complesso la contabilità “allargata” degli enti, anche nel caso le risorse pubbliche siano gestite da forme organizzative esterne che devono perseguire, per ciò stesso, le finalità dell’ente e la corretta destinazione delle risorse stesse.”
La Sezione censura così l’estensione, operata dall’Amministrazione capogruppo, del parametro di classificazione del 20% riservato per l’individuazione delle società partecipate ex art. 11quinquies del D.lgs. 118/2011 anche agli enti strumentali ex art. 11-ter del D.lgs. 118/2011, in quanto “Con ogni evidenza, la norma intende individuare la qualificazione di società “partecipata” contrapposta a quella di società “controllata”, declinata nel precedente art. 11quater, mentre la nozione di strumentalità non viene assolutamente in rilievo”
I Magistrati non condividono tale interpretazione estensiva della disciplina ex D.lgs. 118/2011 in quanto rappresenta “un’autonoma definizione di strumentalità dell’ente, assolutamente ultronea rispetto alle norme e ai principi contabili illustrati, facendo ricorso ad una interpretazione analogica non condivisibile e non conferente in quanto avente ad oggetto una norma il cui ambito di applicazione è circoscritto alle società, nella specie, e la cui ratio è solo quello di dettare criteri di distinzione tra le società “controllate” e le società “partecipate”. A supporto di tale posizione, sottolineano anche il vincolo di strumentalità connaturato alla diversa natura di società partecipata ricordando che, “per quel che riguarda le società, la strumentalità intesa come coerenza tra le finalità perseguite dalle Amministrazioni pubbliche e quelle perseguite le proprie partecipate, è conditio sine qua non per detenere la partecipazione, infatti, l’art. 4, comma 1, d.lgs. n. 175/2016 (TUSP) prevede che “Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società””.
In conclusione, la Sezione invita l’Amministrazione, “in vista della predisposizione del bilancio consolidato per l’esercizio 2023 a effettuare nuovamente la valutazione dei propri enti strumentali ai fini della corretta individuazione dell’elenco del GAP 2023 e, solamente ove ne ricorressero i presupposti, dell’elenco relativo al perimetro di consolidamento, alla luce delle disposizioni recate dagli art. 11bis ss – in particolare, per gli “enti strumentali partecipati”, l’art. 11 ter - e dal principio contabile di cui all’allegato 4.4, d.lgs. n. 118/2011.”