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Parere della Commissione Arconet riguardante l’Atto di orientamento ex art. 154, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 sulla “tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”.

Al fine di favorire il raccordo previsto dall’articolo 154, comma 2, del TUEL tra l’attività dell’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali e la Commissione per l'armonizzazione contabile degli enti territoriali riguardante l'adeguamento e la corretta applicazione dei principi contabili da parte degli enti locali, la Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali, prevista dall’art. 3-bis del decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118, ha esaminato la bozza dell’Atto di orientamento ex art. 154, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 sulla “tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, trasmessa con nota del Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, Direzione centrale della finanza locale n. 0179176 del 24 novembre 2023.

Al riguardo, la Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali prevista dall’art. 3-bis del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, propone di:

1) eliminare dall’atto di orientamento il riferimento al punto 5.4.5. dell’allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, e di chiarire che, con particolare riguardo alle risorse del PNRR, il FPV si alimenta solamente nel caso di incasso in un esercizio precedente rispetto al cronoprogramma di spesa. Di fatto, considerate le modalità standardizzate previste per l’erogazione delle risorse del PNRR, nel FPV confluirà solamente una minima parte delle risorse di cui gli enti locali soggetti attuatori sono beneficiari. Ad esempio, si propone di eliminare dalla lettera A le parole “Come anche avviene per il fondo pluriennale vincolato”.

2) rendere evidente la finalità ricognitiva, ma non esaustiva, dell’atto di orientamento con riferimento alla normativa in tema di tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) sancita dall’art. 9, comma 4, del d.l. n. 77 del 2021 che già costituisce la disciplina di riferimento per l’attività dell’ente locale ai fini della tracciabilità e della perimetrazione contabile delle spese di investimento da PNRR;

3) esplicitare nell’atto di orientamento che gli enti devono applicare le disposizioni del d.lgs. n. 118 salvo le deroghe previste dalla legge, evitando richiami che possono generare dubbi applicativi, come ad esempio nella lettera E) il riferimento alla cassa vincolata e nella lettera H) la disciplina delle risorse che confluiscono nel risultato di amministrazione in assenza di indicazioni ai casi in cui la prenotazione della spesa determina l’accantonamento al fondo pluriennale vincolato.

Schema di Atto di orientamento ex art. 154, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 sulla “tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”.

Premesso:

che l’Osservatorio, nell’esercizio delle proprie funzioni (art. 154, comma 2, Tuel) ha riscontrato l’esigenza di offrire ad amministratori e operatori degli enti locali elementi integrativi della vigente normativa in tema di tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) sancita dall’art. 9, comma 4, del d.l. n. 77 del 2021;

che tracciabilità e perimetrazione delle operazioni contabili afferenti alla realizzazione, in generale, del programma Next Generation EU e dei progetti finanziati, anche per i successivi eventuali controlli di competenza delle istituzioni dell'Unione europei, costituiscono princìpi di diritto eurounitario (art. 1, comma 1046, l. n. 178 del 2020, cui è seguito, ai sensi del comma 1037 della medesima legge il decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze dell’11 ottobre 2021);

che, a tal fine, l’Osservatorio ritiene l’opportunità dell’adozione del presente atto di orientamento con l’intento che lo stesso possa divenire disciplina di riferimento per l’attività dell’ente locale, segnatamente per la tracciabilità e perimetrazione contabile delle spese di investimento da PNRR.

Considerato:

che l’art. 9, comma 4, del d.l. n. 77 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021, così dispone: “4. Le amministrazioni di cui al comma 1 assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una apposita codificazione contabile per l'utilizzo delle risorse del PNRR secondo le indicazioni

fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze. Conservano tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e li rendono disponibili per le attività di controllo e di audit.”;

che il principio della tracciabilità e del suo corollario, la perimetrazione delle risorse PNRR, anche alla luce dei principi estraibili dall’art. 158 del TUEL, è stato ribadito dalla circolare n. 29 del 2022 (con annesso Manuale), datata 26 luglio 2022 del Ministero dell’economia e finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (punto 5, penultimo capoverso);

Ritenuto:

che l’ordinamento offre utili indicazioni per l’attuazione contabile del predetto principio di “tracciabilità”: si fa in particolare riferimento al punto 5.4.5. dell’allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, che può essere mutuato per l’esposizione delle risorse finanziarie finalizzate a realizzare progetti PNRR, nonché alle Frequently Asked Questions (FAQ) del Ministero dell’economia e delle finanze;

che, secondo il predetto criterio contabile, “l’esigenza di rappresentare nel bilancio di previsione le scelte operate, compresi i tempi di previsto impiego delle risorse acquisite per gli interventi […] [nella specie, PNRR], è fondamentale nella programmazione della spesa pubblica locale (si pensi alla indispensabilità di tale previsione nel caso di indebitamento o di utilizzo di trasferimenti da altri livelli di governo)” (v. citato punto 5.4.5.).

L'esigenza di rappresentare nel bilancio di previsione le scelte operate, compresi i tempi di previsto impiego delle risorse acquisite per gli interventi sopra illustrati, è fondamentale nella programmazione della spesa pubblica locale (si pensi alla indispensabilità di tale previsione nel caso di indebitamento o di utilizzo di trasferimenti da altri livelli di governo).

Tutto quanto fin qui Ritenuto e Considerato, l’Osservatorio, all’unanimità, auspicandone la più ampia condivisione operativa:

Pronuncia:

il seguente atto di orientamento, per le Amministrazioni interessate, in materia di monitoraggio in tema di tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), tenuto anche conto del precedente in materia costituito dalla deliberazione della Corte conti, Sez. reg. Emilia-Romagna, n. 14/2023/PRSE, le cui statuizioni sono meritevoli di considerazione, auspicandone un’osservanza diligente e accurata:

A) Come anche avviene per il fondo pluriennale vincolato, l’esposizione contabile, da parte dell’Ente, delle risorse PNRR, rappresenta i vincoli delle risorse PNRR da investimenti, individuando una sicura associabilità del Codice unico di progetto (CUP) con la misura PNRR, riportando altresì la denominazione del progetto, in modo da consentire una trasparente tracciabilità della spesa a beneficio non soltanto degli amministratori per i profili gestionali ma anche dell’organo di controllo e, soprattutto, del Consiglio comunale che potrà monitorare lo svolgersi in concreto delle linee gestionali stabilite nei propri documenti programmatici (es. art. 151 TUEL).

B) Merita ricordare come la FAQ n. 1 (https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/supporto_e_contatti/supporto_al_cittadino/faq/risultato.html?area=ARCONET&ambito=PNRR&cerca_nfaq=&cerca_text=) del Ministero dell’economia e delle finanze conferma l’obbligo di inserire i riferimenti al CUP ed al Codice identificativo di gara (CIG) in tutti gli atti amministrativi a partire dagli atti di gara, nel contratto, nelle fatture di riferimento e negli atti di pagamento (mandato/bonifico ecc.)”.

C) Altresì, la FAQ n. 3 del Ministero dell’economia e delle finanze precisa che i soggetti attuatori, tra cui i Comuni, sono tenuti al rispetto dell’obbligo di perimetrare le risorse del PNRR con l’accensione di appositi capitoli.

D) A tal fine, il “Manuale delle procedure finanziarie degli interventi PNRR”, allegato alla circolare del Mef n. 29/2022, e in particolare il paragrafo 10, prevede, per gli enti territoriali in contabilità finanziaria, l’integrazione della descrizione di tali capitoli con l'indicazione della missione, componente, investimento e CUP.

In proposito, la FAQ 5 MEF sottolinea che gli enti territoriali, in contabilità finanziaria, come previsto dal paragrafo 10 del Manuale delle procedure finanziarie degli interventi del PNRR, garantiscono la prevista perimetrazione con l’accensione di appositi capitoli all'interno del piano esecutivo di gestione o del bilancio finanziario gestionale al fine di garantire l'individuazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento specifico e integrano la descrizione dei capitoli con l’indicazione della missione, componente, investimento e CUP. L’obbligo di perimetrazione si ritiene assolto anche con l’utilizzo delle articolazioni delle unità elementari del piano esecutivo di gestione e del bilancio finanziario gestionale: non solo capitoli, dunque, ma anche articoli.

E) Per ciò che concerne la gestione di cassa, considerato che le risorse vincolate del PNRR per gli enti locali sono soggette anche al vincolo di cassa e che il d.lgs. n. 118 del 2011 non prevede una specifica modalità di gestione di tale vincolo, gli enti locali, possono autoregolamentarsi, nel senso che, a differenza di quanto deve essere fatto per la gestione della competenza, per la cassa non è necessario stabilire un vincolo per ogni opera.

F) Con riferimento ai pagamenti, in linea generale si suggerisce di verificare la possibilità operativa/informatica di indicare il CUP (e il CIG laddove previsto) anche in un apposito campo della disposizione di pagamento, specificando la quota parte del pagamento riferita al progetto. Laddove ciò sia tecnicamente impossibile (come nel caso di emissione di mandati cumulativi) è necessario ricondurre la specifica spesa, in aggiunta all'idonea documentazione (atti, provvedimenti, relazioni, ecc.), con un'apposita attestazione firmata dal dirigente responsabile.

G) Tutte le attività di gestione, rendicontazione, controllo e monitoraggio legate alle iniziative del PNRR sono svolte attraverso la piattaforma ReGiS, in coerenza con quanto previsto dall’art. 1, comma 1043, della legge n. 178/2020.

Tale sistema, com’è noto, è volto a garantire il continuo e tempestivo presidio dell’avanzamento finanziario, procedurale e fisico degli interventi selezionati e finanziati dal PNRR, consentendo la puntuale e costante verifica della loro capacità di conseguimento delle milestone e dei target (UE e nazionali) e delle misure ad essi associati. Il sistema ReGiS consente, inoltre, di verificare e monitorare il conseguimento delle ulteriori tappe tecnico-amministrative individuate dalle Amministrazioni titolari nei cronoprogrammi procedurali attuativi di ciascuna misura.

Il sistema risponde altresì all’esigenza di dare attuazione all’articolo 22, comma 2, lettera d), del Regolamento (UE) 2021/241, istitutivo del Dispositivo per la ripresa e la resilienza, il quale, a fini di audit e controllo, impone agli Stati membri di raccogliere e garantire l’accesso, per categorie standardizzate e dettagliate, ai dati inerenti ai soggetti coinvolti nella realizzazione degli interventi o ai destinatari degli stessi (quali i riferimenti del destinatario finale dei fondi, degli appaltatori e subappaltatori, nonché i relativi titolari effettivi).

H) Vanno anche richiamate le disposizioni di semplificazione e flessibilità relative alla contabilità degli Enti territoriali dirette a favorire l’attuazione dei progetti di cui al PNRR e al PNC e di cui alla FAQ n. 48 MEF che si riporta testualmente:

“Gli enti possono accertare le risorse del PNRR e del PNC sulla base della formale deliberazione di riparto o assegnazione del contributo a proprio favore, senza dover attendere l'impegno dell'amministrazione erogante, con imputazione agli esercizi di esigibilità ivi previsti (art. 15, comma 4, d.l. n. 77 del 2021).

Pertanto, a seguito dei decreti ministeriali di assegnazione delle risorse gli enti possono procedere all’accertamento delle entrate nel rispetto dei principi della competenza finanziaria potenziata, al fine di consentire, a seguito del perfezionamento delle obbligazioni di spesa, la registrazione degli impegni con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma.

Se i decreti prevedono l’erogazione delle risorse sulla base della rendicontazione annuale o infrannuale dei SAL, le entrate sono accertate nell’esercizio di assegnazione delle risorse con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma delle spese oggetto del finanziamento.

L’articolo 2, comma 2, del d.m. 11 ottobre 2021 prevede l’erogazione della prima quota di trasferimenti anticipata rispetto alla realizzazione delle spese, per un importo massimo del 10% del costo del singolo intervento, che è possibile incrementare ulteriormente in casi eccezionali debitamente motivati dall’amministrazione titolare dell’intervento. I trasferimenti versati in anticipo sono accertati con imputazione all’esercizio in cui è previsto l’effettivo incasso e, per la copertura delle spese imputate agli esercizi successivi, è attivato il FPV. Per la contabilizzazione delle anticipazioni si rinvia alla successiva lettera d);

Alla fine dell’esercizio, nelle more del perfezionamento delle obbligazioni di spesa, le risorse accertate confluiscono nel risultato di amministrazione e, trattandosi di risorse vincolate, possono essere applicate al bilancio di previsione del triennio successivo. L’utilizzo di tali risorse è consentito anche agli enti in disavanzo in deroga ai limiti previsti dall’art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (art. 15, comma 3, d.l. n. 77 del 2021).

Per le risorse del PNRR e del PNC, trattandosi di entrate vincolate, gli enti possono variare il bilancio fino al 31 dicembre per iscrivere nuove o maggiori entrate, stanziare i correlati programmi di spesa e procedere con l’accertamento delle relative entrate (art. 175, comma 3, lettera a, del d.lgs. n. 267 del 2000 e art. 51, comma 6, lettera a, del d.lgs. n. 118 del 2011). Dal 2021 al 2026, gli enti locali possono variare il bilancio anche nel corso dell’esercizio provvisorio o della gestione provvisoria per iscrivere in bilancio i finanziamenti di derivazione statale ed europea per investimenti (art. 15, comma 4-bis, d.l. n. 77 del 2021).

Al fine di favorire il tempestivo avvio ed esecuzione dei progetti PNRR, nell’ambito delle risorse disponibili, le amministrazioni centrali titolari degli interventi PNRR possono chiedere anticipazioni da destinare ai soggetti attuatori. I soggetti attuatori contabilizzano le anticipazioni rese disponibili dal Servizio del PNRR come trasferimenti di risorse del PNRR.

Per gli enti territoriali le anticipazioni sono trasferimenti di risorse per la realizzazione tempestiva degli interventi PNRR erogati anticipatamente rispetto alle scadenze previste dalle assegnazioni formali, da contabilizzare come trasferimenti (non sono anticipazioni di liquidità). Se l'ente riceve anticipazioni di risorse già accertate sulla base delle assegnazioni con imputazione ad esercizi successivi, deve reimputare l’accertamento già registrato all’esercizio in cui riceve l’anticipo.

Alle operazioni di reintegro delle anticipazioni erogate dal Servizio del PNRR provvedono le amministrazioni centrali titolari (art. 9, commi 6 e 7, del d.l. n 152/2021).

Pertanto, tutte le norme sono finalizzate a consentire l’accertamento tempestivo dei finanziamenti del PNRR e PNC, necessario per l’avvio della procedura di spesa, fin dall’emanazione dei decreti di assegnazione delle risorse. Sono inoltre previste gli interventi necessari a gestire la realizzazione anticipata dei cronoprogrammi.”