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La Corte Conti Toscana, nella delibera 33/2022, ha ribadito la sua posizione sul vincolo di cassa per le entrate da sanzioni per violazioni al codice della strada, che considera sussistere. In particolare è evidenziato:

La mancata considerazione, nella cassa vincolata dell'ente, dei proventi da sanzioni pecuniarie al codice della strada determina la non corretta e integrale contabilizzazione dei flussi di cassa relativi alle entrate a specifica destinazione, come invece previsto rispettivamente dall’articolo 180 del Dlgs 267/2000 per le modalità di riscossione, e dall'articolo 195 del Dlgs 267/2000 per il Ioro successivo utilizzo; non permette di definire l’ammontare complessivo delle entrate vincolate nella destinazione e l’eventuale loro impiego per il pagamento di spese correnti nel corso dell’esercizio ai sensi dell’articolo 195 del Dlgs 267/2000 e non consente neanche la valutazione del rispetto dell'articolo 222 del Dlgs 267/2000. Questo tipo di irregolarità comporta, inoltre, una non corretta rappresentazione del fondo di cassa nel conto presentato dal tesoriere dell'ente e allegato al rendiconto della gestione previsto dall’articolo 226 del Dlgs 267/2000. La non corretta e integrale contabilizzazione dei flussi di cassa rispetto alle componenti libera e vincolata non solo determina l'inosservanza dei principi contabili di attendibilità, veridicità e integrità del bilancio ma è anche suscettibile di incidere sulla corretta gestione dei flussi di cassa e sulla Ioro verificabilità. L’assenza, infatti, di una puntuale rappresentazione delle effettive consistenze della cassa libera e vincolata impedisce che vengano alla Iuce eventuali situazioni di precarietà del bilancio, quali quelle che conseguono al ripetuto o costante utilizzo di fondi vincolati per il pagamento di spese correnti, sintomo, a sua volta, dell'impossibilità di finanziare le spese ordinarie con le risorse destinate alla generalità del bilancio.

A seguito di tale deliberazione, ci ha pregiato di un appunto il dott. Ennio Braccioni, segretario comunale a.r., che ha pubblicato il proprio diverso orientamento sulla rivista “la posta del Sindaco”. In particolare il dott. Braccioni, che ringraziamo per l’attenzione e l’interlocuzione, ha scritto quanto segue:

Il contenuto della delibera n. 33/2022 della Sezione di Controllo per la Regione Toscana della Corte dei conti, riportate nella richiesta di chiarimento, si pone in contrasto con gli orientamenti finora seguiti e con le modalità applicative generalmente poste in essere dagli enti locali, e non può non destare perplessità.

La conclusione cui detta Sezione perviene (e cioè l’obbligo di considerare vincolate per cassa i proventi da sanzioni pecuniarie al Codice della Strada) è basata sul presupposto che il legislatore ha destinato il 50% di tali proventi “” ... alla realizzazione di specifici interventi che l’ente deve individuare tra quelli elencati, in modo puntuale, dal comma 4 dell’art. 208 o dal comma 12-ter dell’art. 142 [del Codice della Strada] ... “”.

Quest’ultima affermazione appare però quanto meno impropria se non addirittura fuorviante, alla luce dei principi guida enunciati dai giudici della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti con deliberazione n. 31/2015, secondo cui la cassa vincolata è alimentata dalle entrate che abbiano un vincolo specifico ad una determinata spesa stabilito per legge, per trasferimenti o per prestiti (indebitamento): deve cioè trattarsi di un’entrata finalizzata ad un intervento ben preciso e individuato, mentre risultano irrilevanti, ai fini della costituzione della cassa vincolata, le entrate che seppure vincolate siano caratterizzate dal solo vincolo di competenza.

Anche i nuovi principi della contabilità armonizzata hanno evidenziato la differenza nell’ambito delle entrate vincolate, distinguendo quelle genericamente vincolate - e quindi destinate al finanziamento di una categoria generale di spese - da quelle destinate a finanziare un obiettivo specifico, e quindi caratterizzate da un vincolo di specifica destinazione dell’entrata alla spesa (paragrafo 9.2. del principio contabile applicato n. 4/2).

Tanto premesso, si evidenzia che il comma 4 dell’articolo 208 del Codice della Strada destina il cinquanta per cento dei proventi derivanti dall’accertamento delle violazioni a detto codice a:

- interventi di sostituzione, di ammodernamento, di potenziamento, di messa a norma e di manutenzione della segnaletica delle strade di proprietà dell’ente (lettera a);

- potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale (lettera b);

- finalità connesse al miglioramento della scurezza stradale, relative alla manutenzione delle strade di proprietà dell’ente, all’installazione, all’ammodernamento, al potenziamento, alla messa a norma e alla manutenzione delle barriere e alla sistemazione del manto stradale delle medesime strade, alla redazione dei piani di cui all’articolo 36, ad interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti deboli, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti, allo svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all'educazione stradale, a misure di assistenza e di previdenza per il personale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell'articolo 12, alle misure di cui al comma 5-bis del medesimo articolo 208 e a interventi a favore della mobilità ciclistica (lettera c).

Risulta pertanto evidente che il citato comma 4 non prevede uno specifico intervento cui destinare i proventi in argomento, bensì elenca un insieme di possibili destinazioni, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell’ente (come d’altra parte ammette la stessa delibera n. 33/2022 che li considera “” ... interventi che l’ente deve individuare tra quelli elencati, in modo puntuale, dal comma 4 dell’art. 208 ... “” ); e nemmeno potrebbe sostenersi che i contenuti del citato comma 4 rappresentino tanti “specifici interventi” (al fine di giustificare la sussistenza del vincolo di cassa), ma consistono in generiche descrizioni (come ad esempio “potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni” oppure “finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale”) che, lungi dal poter essere considerate come “specifici interventi”, abbisognano delle determinazioni dell’ente che ne delineino in concreto la natura e le caratteristiche: saranno quindi questi ultimi interventi, come definiti dall’ente, che rappresenteranno degli “interventi specifici”.

Detto in altri termini, l’elencazione del ripetuto comma 4 non rappresenta, a parere dello scrivente, un vincolo di destinazione specifico ma soltanto una generica destinazione ad una categoria di spese, alla stessa stregua di quanto si riscontra per i proventi edilizi (ex oneri di urbanizzazione), in relazione ai quali si richiama il contenuto della FAQ di Arconet n. 28 del 19 febbraio 2018, che ad ogni buon fine qui si trascrive:

“” L’art. 1, comma 460, della legge 11 dicembre 2016 n. 232 individua, a decorrere dal 1° gennaio 2018, le destinazioni esclusive e senza vincoli temporali dei proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Si chiede se trattasi di una previsione di specifica o generica destinazione agli investimenti. Si chiede inoltre, nel caso trattasi di un vincolo di specifica destinazione, se è necessario adeguare la cassa vincolata al fine di conteggiare anche gli oneri versati prima del 01/01/2018.

RISPOSTA:

L’art. 1, comma 460, della legge 11 dicembre 2016 n. 232, per le entrate derivanti dai titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, individua un insieme di possibili destinazioni, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell’ente. Si ritiene pertanto che tale elenco, previsto dalla legge, non rappresenti un vincolo di destinazione specifico ma una generica destinazione ad una categoria di spese “”.

Si aggiunge poi che, secondo l’insegnamento della Sezione della Autonomie, la cassa vincolata è alimentata dalle entrate che abbiano un vincolo specifico ad una determinata spesa stabilito per legge, per trasferimenti o per prestiti (indebitamento) e che solo in tali limiti si può formare il vincolo, in osservanza del principio generale di unità del bilancio, che rimane prevalente in tutte le fasi di programmazione, gestione e rendicontazione del settore pubblico: in altri termini, la previsione normativa del vincolo di cassa - che è recata dall’art. 180, comma 3, lettera d), del TUEL, cui è correlato il successivo art. 185, comma 2, lettera i), sotto il versante della spesa - è caratterizzata dalla eccezionalità delle ipotesi ivi previste (cosa peraltro ribadita anche dalla stessa deliberazione n. 33/2022 della Sezione toscana). Tale norma, da qualificare come disposizione eccezionale e derogatoria rispetto al principio generale della unicità del bilancio, è pertanto da considerare norma di stretta interpretazione, e quindi non suscettibile né di interpretazione estensiva né di applicazione analogica.

E che si debba fare riferimento al ricordato articolo 180, comma 3, lettera d), del TUEL per individuare le entrate aventi un “specifico vincolo di destinazione” lo ha recentemente ricordato anche la Sezione Campania della Corte dei conti con la deliberazione n. 4/2022, che - seppure con riferimento alla diversa fattispecie dell’accantonamento al Fondo di garanzia debiti commerciali - ha sottolineato come il vincolo specifico ad una determinata spesa stabilito per legge, per trasferimenti o per prestiti sia rinvenibile solamente per le entrate rientranti nella disciplina del ripetuto articolo180 (e viceversa quindi solo per le entrate di cui all’articolo 180, comma 3, lettera d), del TUEL può riconoscersi un vincolo di cassa).

Il riferimento all’articolo 180, comma 3, lettera d), del TUEL comporta poi che gli ordinativi di incasso di tali entrate rechino la indicazione che trattasi di entrate vincolate, ma tale annotazione è ammissibile solamente se la riscossione delle entrate precede il pagamento delle corrispondenti spese, in quanto non avrebbe senso immaginare di far affluire un’entrata nella cassa vincolata se la spesa cui tale entrata è destinata è già stata effettuata e pagata; e poiché i proventi delle sanzioni in argomento rappresentano delle entrate correnti, imputate al titolo 3 del bilancio, l’impegno ed il pagamento delle spese che da tali entrate sono finanziate non possono essere subordinati al previo accertamento (e tanto meno alla riscossione) delle entrate medesime, e ciò sia nel caso che le spese abbiano natura corrente sia nel caso che consistano in spese di parte capitale (la necessità infatti della previa verifica dell’accertamento dell’entrata quale presupposto legittimante l’impegno è previsto per le spese di investimento, ma solamente se tali spese sono finanziate da entrate accertate al titolo 4, 5 o 6 delle entrate: vedi paragrafo 5.3.4 del p.c. n. 4/2): la natura autorizzatoria del bilancio di previsione consente quindi la effettuazione delle spese in argomento prescindendo dall’accertamento delle corrispondenti entrate, fermo restando l’obbligo di rispettare sia i vincoli specifici sia i vincoli di destinazione generica delle risorse acquisite, e salva ovviamente la necessità di assicurare la permanenza degli equilibri di bilancio in caso di entrate insufficienti a coprire le spese corrispondenti, spese che in tal caso ben potrebbero essere coperte con entrate correnti di altra natura.

Le considerazioni più sopra esposte rappresentano solamente la personale opinione dello scrivente, che non può che prendere atto dell’orientamento della Sezione toscana (orientamento peraltro reiterato in diverse ulteriori deliberazioni adottate dalla medesima Sezione nello scorso mese di marzo), orientamento che, pur nel rispetto della autorevolezza della fonte di provenienza, non appare condivisibile, ondi si ritiene di dover confermare il proprio precedente parere secondo cui i proventi derivanti dall’accertamento delle violazioni al Codice della Strada sono da ritenere caratterizzati, per il 50 per cento del loro ammontare, da un vincolo di competenza ma non di cassa.

Ovviamente, qualora si ritenga invece di condividere la linea interpretativa della Corte dei conti per la Regione Toscana e conseguentemente di adeguarsi alla stessa, dovranno essere osservate le specifiche modalità contabili indicate negli articoli 180, comma 3, lettera d), e 185, comma 2, lettera i), del TUEL nonché, in caso di utilizzo provvisorio di tali proventi per esigenze ordinarie di cassa, quanto stabilito dall’articolo 195 del TUEL e dal paragrafo 10.2 del principio contabile applicato n. 4/2 circa la contabilizzazione di tali utilizzi provvisori.