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In materia di accordo quadro e relative procedure di prenotazione di impegno e impegno di spesa, riteniamo utile evidenziare un nostro parere in merito, di interesse per gli enti locali. In particolare:

1. L’art. 54 del Dlgs 50/2016 e smi comma 1 evidenzia che “Le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro nel rispetto delle procedure di cui al presente codice. La durata di un accordo quadro non supera i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari e gli otto anni per gli appalti nei settori speciali, salvo in casi eccezionali, debitamente motivati in relazione, in particolare, all'oggetto dell'accordo quadro”.
2. L’accordo quadro è finalizzato stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un determinato periodo, individuando in particolare prezzi ed eventuali quantità relative alla prestazione.
3. Come rilevato dalla Corte dei Conti Campania nella delibera 77/2018, dal punto di vista del diritto comune, l’accordo- quadro realizza un pactum de modo contrahendi, consiste cioè in un contratto “normativo” dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti (ANAC, AG n. 8, 22 giugno 2011). Esso, cioè, stabilisce come verranno stipulati i successivi contratti attuativi (contratti applicativi) riguardanti un determinato bene della vita e lasciano all'individuazione operata da una delle parti la determinazione del se, quando e quantum. Dal punto di vista del diritto amministrativo, esso corrisponde ad una procedura ad evidenza pubblica che individua il soggetto di tali future contrattazioni e le condizioni della piattaforma preparatoria all'affidamento di uno o più appalti successivi.
4. Non realizza di per sé, dunque, un affidamento come le altre procedure, ma il titolo per una serie successiva di affidamenti diretti, esaurendo a monte, e per una determinata base di valore, la fase competitiva per l’aggiudicazione futura di tali contratti attuativi. Infatti, in base al contratto normativo, «vengano posti in essere […] dei contratti applicativi non autonomi, il cui oggetto è solamente determinabile, in applicazione del contenuto prefissato nell’accordo medesimo. Dallo stesso discendono non già obblighi esecutivi e neppure un obbligo a contrarre (pactum de contrahendo), bensì l’unico obbligo, nel caso in cui l’amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto (o alla serie di futuri contratti) le condizioni contrattuali predefinite nell’accordo quadro (pactum de modo contrahendi)[…] (Deliberazione 20 febbraio 2007, n. 40).»
5. Ne consegue che la stipulazione dell’accordo quadro o la previsione di una sua stipulazione, in quanto non costituisce titolo per il sorgere di obbligazioni pecuniarie, non consente di e impegnare e pagare con imputazione all’esercizio cui lo stanziamento si riferisce (art. 183 TUEL). Dunque, né in fase di previsione, né in fase di esecuzione, la stipulazione dell’accordo quadro o la procedura per la scelta del contraente, in sé, legittima l’inserimento di appositi stanziamenti in bilancio, ma ad essere oggetto di considerazione, previsione e di eventuale impegno devono essere i contratti attuativi che si prevede di porre in essere ed il loro valore, per cui è necessario provvedere ad apposite e congrue previsioni di bilancio.
6. Come rilevato da Arconet nella FAQ 35, l'adesione a un contratto quadro, previsto dall'articolo 54 del codice dei contratti, non genera un'obbligazione giuridica perfezionata e pertanto non è consentito l'impegno della relativa somma. L'ente dovrà dunque procedere a impegnare e imputare la spesa solo al momento della stipula dei singoli contratti attuativi dell'accordo, quando l'obbligazione diventa esigibile.
7. Nella seconda parte della FAQ 35, Arconet evidenzia che “resta ferma, al momento dell’avvio della procedura per addivenire all’appalto specifico, la necessità di prenotare la spesa, registrata nel rispetto del paragrafo 5.1 del principio applicato della contabilità finanziaria che prevede “Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa”.
8. Tuttavia Arconet non specifica se per avvio della procedura di appalto debba intendersi la fase precedente la stipula dell’accordo quadro, oppure la fase precedente i contratti attuativi. Secondo quanto discende dal concetto di contratto normativo non sarebbe necessaria alcuna prenotazione di impegno di spesa a monte della stipula dell’accordo quadro, in quanto trattasi di mera fase negoziale che non obbliga l’amministrazione. In altri termini, la definizione dell’accordo quadro non è un appalto specifico.
9. E’ anche vero che la prenotazione di impegno non sarebbe necessaria per la definizione dei singoli contratti attuativi, posto che le due fasi della prenotazione di impegno e di impegno di spesa andrebbero a coincidere in un unico istante. In tale caso, inoltre, verrebbe meno la stessa funzione della prenotazione di impegno.
10. Riteniamo quindi non corretta la posizione espressa da Arconet nella FAQ 35, in quanto la caratteristica tipica di contratto normativo dell’accordo quadro non impone alcuna prenotazione di impegno di spesa. Tanto è vero che per definire e stipulare un accordo quadro nemmeno sarebbe necessario disporre di adeguato relativo stanziamento di spesa.
11. Indubbiamente, stipulare un accordo quadro previa definizione di correlato stanziamento di spesa e prenotazione di impegno non è una procedura scorretta, ma risulta ridondante e inutile.